最高法院判例：行政行为的公定力——刘海英诉洛阳市政府土地出让批复案

【裁判要旨】

由于行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而依法无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此，一经作出，不论是否合法，立即发生效力，对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力，并直接导致物权变动的法律效果。

一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的国有土地使用权已经消灭，其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1164号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘海英，女，1970年11月4日出生，汉族，住河南省洛阳市老城区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道。

法定代表人刘宛康，该市人民政府市长。

再审申请人刘海英因诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）土地出让批复一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终762号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘雪梅、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：2013年8月7日，洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）常务会议通过了老城区政府《关于洛阳古城（老城区东西南隅历史文化街区）保护与整治项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对涉案土地实施征收。2014年1月6日，刘海英等人向洛阳市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上述征收决定，洛阳市中级人民法院于2014年9月23日作出一审判决，确认老城区政府2013年8月7日作出《房屋征收决定》违法。目前，该案二审正在审理中。2014年8月21日洛阳市政府作出《关于洛阳古城整治与保护项目一期地块国有建设用地使用权出让方案的批复》（洛政土〔2014〕240号，以下简称《批复》），同意将涉案土地以挂牌方式公开出让。刘海英认为该《批复》侵犯其合法权益，诉至河南省郑州市中级人民法院，请求撤销该《批复》。

河南省郑州市中级人民法院一审认为：《房屋征收决定》与《批复》虽然前后具有一定的关联性，但却是两个独立的行政行为。《房屋征收决定》虽然被人民法院的一审判决确认违法，但在未有生效判决明确撤销该征收决定的情况下，该征收决定应视为具有效力的行政行为，洛阳市政府据此对已经被收归国有的土地作出同意公开挂牌出让的批复与刘海英没有法律上的利害关系，刘海英不具备本案的原告诉讼主体资格，故对其起诉，依法应当不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。刘海英等人纠纷的本质为征收补偿争议，其应当在相应征收补偿诉讼和复议案件中解决自己的问题。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定，作出（2015）郑行初字第876号行政裁定，驳回刘海英的起诉。

刘海英不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审经审理查明的事实除与一审查明的事实一致外，另查明：刘海英等人诉老城区政府《房屋征收决定》一案，该院已作出（2014）豫法行终字第00251号行政裁定，撤销一审判决，发回洛阳市中级人民法院重审，目前案件正在审理中。

河南省高级人民法院二审认为：本案涉案土地使用权已经由老城区政府予以收回，在这种情况下，洛阳市政府作出批复同意公开挂牌出让涉案土地，刘海英与该行政行为没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格，一审裁定驳回刘海英起诉并无不当。刘海英等人虽然对老城区政府作出的《房屋征收决定》提起行政诉讼，但目前该决定并没有经法律程序被撤销，仍具有法律效力。如以后该决定被依法撤销，刘海英自可根据新的事实另行起诉。综上，刘海英的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审裁定正确，依法应予维持。据此作出（2016）豫行终762号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

刘海英向本院申请再审称:其房屋虽被列为征收范围，但实际并没有完成征收。其还持有房产证，说明政府没有征收其房屋的合法手续，故政府无权作出同意公开挂牌出让其享有的土地使用权的批复，其与该批复有法律上的利害关系。一审法院认为“在未有生效判决明确撤销该征收决定的情况下，该征收决定应视为具有效力的行政行为”，等于说“违法的行政行为也有效”。何等荒唐！综上，请求依法撤销一、二审裁定并依法再审。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本条在原告资格方面所确立的“利害关系”标准，通常要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，再审申请人请求撤销的是洛阳市政府作出的《批复》，对于自己提起诉讼的权利基础，再审申请人主张系基于其享有的土地使用权，并且认为：“其房屋虽被列为征收范围，但实际并没有完成征收。其还持有房产证，说明政府没有征收其房屋的合法手续，故政府无权作出同意公开挂牌出让其享有的土地使用权的批复，其与该批复有法律上的利害关系。”但《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据上述规定，一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的国有土地使用权已经消灭，其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

在提起本案诉讼之前，再审申请人先已针对征收决定提起行政诉讼，但生效裁判迄未作出。一审法院认为，“在未有生效判决明确撤销该征收决定的情况下，该征收决定应视为具有效力的行政行为，洛阳市政府据此对已经被收归国有的土地作出同意公开挂牌出让的批复与刘海英没有法律上的利害关系，刘海英不具备本案的原告诉讼主体资格”。再审申请人对此提出质疑，认为这等于说“违法的行政行为也有效”。本院认为，一审法院的前述论点并不“荒唐”。由于行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而依法无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此，一经作出，不论是否合法，立即发生效力，对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力，并直接导致物权变动的法律效果。当然，正如二审裁定所言：“如以后该决定被依法撤销，刘海英自可根据新的事实另行起诉。”但对于本案而言，原审法院裁定驳回起诉并无不当，再审申请人的再审理由并不成立。

综上，再审申请人刘海英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘海英的再审申请。