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最高法院案例：对于征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿，多年后才予强制拆除的，如何补偿或赔偿？
【裁判要旨】
产权保护规则的正确选择，是提高产权保护水平的关键一步。要考虑到房屋不同于其他财产，关系到当事人的基本生存权利，所作赔偿应当遵循公平合理的原则，努力保障和满足当事人的基本生活需要。对于征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿，多年后才予强制拆除的，如果继续按照集体土地征收时的价格进行安置补偿，显然会严重损害当事人的合法权益。有必要考虑城镇化过程中房屋产权普遍升值很高的实际情况。涉案房屋所在地在被强拆时已经转为国有土地，纳入城市规划区，为切实保障当事人的基本生存权利，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。
在征收案件中，评估报告是确定房屋补偿价值的核心证据。评估中如何选择评估时点，很大程度上决定了案件争议能否得到实质化解，合法权益能否得到充分保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的“应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”原则，应贯穿于征收与补偿的全过程，否则将影响正常的生产生活秩序和社会稳定。房屋作为一种特殊的财物价格波动较大，为了最大限度的保护当事人的权益，房屋损失赔偿时点的确定，应当选择最能弥补当事人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下，以违法行政行为发生时为准，无法弥补当事人的损失。以法院委托评估时为准，更加符合公平合理的补偿原则。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）行提字第20号
再审申请人易建国、易建辉诉被申请人湖南省长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）房屋强拆行政赔偿一案，湖南省长沙市中级人民法院于2011年10月8日作出（2011）长中法赔字第0001号行政赔偿判决：一、由岳麓区政府赔偿违法拆除易建国、易建辉房屋所造成的经济损失共计164116.11元；二、驳回易建国、易建辉要求岳麓区政府赔偿动产经济损失33448元的诉讼请求。易建国、易建辉不服提起上诉后，湖南省高级人民法院于2011年12月8日作出（2011）湘高法行终字第106号行政赔偿判决：驳回上诉，维持一审赔偿判决。易建国、易建辉仍不服，向本院申请再审。本院于2014年6月6日作出（2012）行监字第582-1号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人易建国及其委托诉讼代理人刘建民，再审申请人易建辉，被申请人岳麓区政府的委托诉讼代理人谢伊妮、王乐军到庭参加诉讼。被申请人负责人因公未能出庭应诉。本案现已审理终结。
湖南省长沙市中级人民法院一审查明................................
易建国、易建辉不服一审赔偿判决，向湖南省高级人民法院提起上诉........
易建国、易建辉不服二审赔偿判决，向本院申请再审........
本院认为：..........对争议焦点分述如下：
一、关于房屋损失的赔偿标准和范围
.......
尽管本案系行政赔偿之诉，但其实质仍属于房屋征收的行政补偿范畴。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《长沙市国有征补办法》，2011年12月实施）第二十五条规定：“作出房屋征收决定的市、区、县（市）人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”为确保再审申请人得到公平合理的赔偿，有效保护当事人房屋的合法产权，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《长沙市国有征补办法》有关规定，确定房屋损失的赔偿标准和赔偿范围。
二、关于涉案房屋的用途认定
《长沙市国有征补办法》第二十六条规定：“被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿不符的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”由于涉案房屋系1987年建成的农村住宅，未办理房屋所有权登记证件，本院根据望国土乡字第335号《非耕地建房许可证》载明的“易桂秋申请建房住宅基地……同意利用废弃余坪、荒山劣地改造建房，用地面积100平方米，不占耕地，由村、组落实地址，划定四至范围”，认定涉案房屋系住宅用途。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）第四条规定：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”为证明房屋属于“居改商”的，应当提交相应的营业执照、税务登记证、纳税记录等经营手续。然而，从再审申请人的举证情况看，一是未提交相关的税务登记证和纳税记录，二是提交的营业执照（复印件），颁证时间均在强拆行为发生之后，且证载营业地点与涉案房屋原地址不一致。故再审申请人缺乏充分的证据证明涉案房屋属于商用性质，有关自建成后第一层即为“居改商”之主张，缺乏证据支持。
三、关于土地使用权类型的认定
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款之规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。结合本案查明的事实，涉案国有土地使用权类型不符合出让情形，应当按照国有建设（划拨）用地进行赔偿。再审申请人有关按照国有建设（划拨）用地进行评估，在采纳比较法时与类似房地产进行比较不妥的主张，缺乏依据支持。
四、关于涉案房屋的合法建筑面积
易建国、易建辉认为，原审法院有关合法面积200㎡、违法面积63.76㎡的认定缺乏事实依据。在涉案房屋无房屋权属证书、房屋登记簿记载有关建筑面积的情况下，结合望国土乡字第335号《非耕地建房许可证》、被拆迁房屋平面图、调查询问笔录等在案证据可知，涉案房屋的土地使用权面积为100㎡、建筑总层数为两层，故原审法院认定合法建筑面积为200㎡并无不妥。
五、关于本案评估时点的确定
在征收案件中，评估报告是确定房屋补偿价值的核心证据。评估中如何选择评估时点，很大程度上决定了案件争议能否得到实质化解，合法权益能否得到充分保障。就本案而言，岳麓区政府主张依照《国家赔偿法》有关赔偿直接损失之精神，以2009年1月9日违法强拆行为发生时为本案的评估时点。易建国、易建辉认为，应当以本院2019年4月18日委托评估机构的日期为准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的“应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”原则，应贯穿于征收与补偿的全过程，否则将影响正常的生产生活秩序和社会稳定。房屋作为一种特殊的财物价格波动较大，为了最大限度的保护当事人的权益，房屋损失赔偿时点的确定，应当选择最能弥补当事人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下，以违法行政行为发生时为准，无法弥补当事人的损失。以法院委托评估时为准，更加符合公平合理的补偿原则，为此本案将委托评估机构评估的2019年4月18日作为评估时点。
六、关于本案的赔偿数额
再审期间，本院依法委托华运评估公司对房屋损失进行评估。对于涉案房屋的房地产市场价值，华运评估公司按照不同评估时点，出具了两份评估报告（⒈第1105号评估报告：评估时点为委托评估的2019年4月18日，市场价值为139.68万元；⒉第1106号评估报告：评估时点为提审立案的2015年6月25日，市场价值为102.84万元）。
（一）房屋损失的赔偿数额。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。该法第三十六条第三、四项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。..........采纳2019年4月18日为时点的评估报告更有利于保障申请赔偿人的基本生存权利，确保其得到公平合理的产权保护，故岳麓区政府应赔偿易建国、易建辉房屋损失139.68万元。
涉案房屋所在土地被征收时，属于集体土地。国家征收时已经给予农村集体经济组织相应的土地补偿费，因此在对易建国、易建辉房屋进行赔偿时，应当扣除已经给予的土地补偿费。但在本案再审期间，岳麓区政府未能在本院指定的期间内提交已经发放给农村集体经济组织的土地补偿费的相关证据。故对岳麓区政府主张在评估总价中扣除相应土地使用权价值的主张，本院不予支持。此外，本案系违法强拆引发的赔偿纠纷，结合当地征收集体土地时的补偿政策，酌情赔偿违法建筑面积的材料损失3188元(63.76㎡×50元)。
（二）房屋的装饰装修损失。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”由于涉案房屋已被强拆，且根据现有证据无法查清“装修时间及装修档次”的客观情况，评估报告在“特殊事项说明”中明确本次评估未将涉案房屋的装饰装修损失纳入评估范围。在评估条件已经丧失、评估机构无法直接评估的情况下，本院结合原审查明的事实、双方的庭审意见，参照《长沙市国有土地上房屋征收装饰装修补偿参照标准（一）》（2011年12月实施），酌定本案住宅的装饰装修损失按照420元/㎡计算，共计84000元。
（三）搬迁、临时安置补偿。《长沙市国有征补办法》第三十二条第一款规定：“采取货币补偿或者现房产权调换方式的，给予被征收人一次搬迁费；采取过渡安置产权调换方式的，给予被征收人两次搬迁费。”该条第三款规定：“区、县（市）房屋征收部门采取过渡安置产权调换方式补偿被征收人住宅的，对自行解决周转用房的被征收人，应当按实际过渡期限支付临时安置费；对已向被征收人提供周转用房的，在约定过渡期限内不支付临时安置费。采取货币补偿或者现房产权调换方式的，不支付临时安置费。”根据上述规定，应当支付再审申请人一次搬迁费。本案住宅的合法建筑面积为200㎡，按照《长沙市人民政府办公厅关于公布国有土地上房屋征收装饰装修补偿以及临时安置费房屋搬迁费相关标准的通知》（长政办发[2011]104号）第三条关于“征收仓储、工业生产用房的搬迁费标准按《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十二条第二款执行；其他房屋搬迁费为每户800元，房屋建筑面积超过30平方米的，超过部分每1平方米增加8元搬迁费”的规定，支付再审申请人一次搬迁费2160元。
（四）停产停业损失以及补助、奖励问题。《长沙市国有征补办法》第三十五条规定：“停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿或者现房产权调换方式的停产停业期限，按三个月计算；采取过渡安置产权调换方式的停产停业期限，按实际停产停业月数确定。”由于涉案房屋系住宅，不符合“对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿”情形，有关停产停业损失，包括主张的租金损失，不在本案的赔偿范围。此外，本案亦不符合《长沙市国有征补办法》第三十六条规定的适当补助和适当奖励的情形。
（五）关于屋内动产的损失赔偿
在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。本案系违法强拆引发的赔偿诉讼，并且易建国、易建辉主张在强拆时受到人身限制等原因，无法获取强拆时的相关证据。因此，对于本案的动产损失情况，应当由岳麓区政府承担相应的举证责任。
本案中，易建国、易建辉请求法院判令岳麓区政府赔偿其屋内动产损失33448元。从岳麓区政府在一审期间提交的财产清单、情况说明等证据看，因委托公证的正式手续欠缺、财产清单上“公证员”处没有公证人员签名、情况说明上没有公证处盖章等问题，缺乏充分有效的证据证明其在强拆前已对屋内动产履行了证据保全义务........本院根据《适用行政诉讼法解释》第四十七条第三款规定之精神，酌定赔偿动产损失30000元。原审法院判决驳回动产损失的赔偿请求不妥，本院予以纠正。
综上，本案一、二审赔偿判决在认定再审申请人财产损失及赔偿数额方面存在错误，应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条以及第三十六条第三、四项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2011）湘高法行终字第106号行政赔偿判决；
二、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2011）长中法赔字第0001号行政赔偿判决；
三、判令湖南省长沙市岳麓区人民政府在本判决生效之日起三个月内赔偿易建国、易建辉涉案房屋损失139.68万元、材料损失3188元、搬迁补偿费2160元、房屋装饰装修损失84000元以及屋内动产损失30000元；
四、本案评估费27700元由湖南省长沙市岳麓区人民政府承担；
五、驳回易建国、易建辉其他诉讼请求。