房屋搬迁补偿协议是行政机关实施协议搬迁项目过程中与相对人签订的协议，其不同于法定房屋、土地征收补偿安置协议之处在于，搬迁协议的签订、履行等存在法律法规缺位、协议签订主体多元等情形，导致搬迁协议行政案件占比较大、行政机关败诉率较高。法院在对协议搬迁的合法性予以一定程度认可的基础上，通过对搬迁协议行政纠纷主要类型、运行机理以及司法审查方式作进一步探索和思考，从而实现规范行政机关依法拆迁，保护被搬迁人合法权益，统一裁判尺度的目的。
房屋搬迁补偿行政协议（以下简称搬迁协议）并非法定概念或协议种类，又被称为非征收拆迁补偿协议、房屋拆迁协议、不动产搬迁收购协议等。搬迁协议与国有土地上房屋征收补偿安置协议、集体土地征地补偿安置协议区别在于，搬迁协议没有明确的法律依据，协议所涉地块一般未履行法定征收程序，行政机关通过与被搬迁人签订协议，就房屋、土地等搬迁补偿安置达成一致意见，以实现征地、拆迁之目的。虽然《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等对征地拆迁程序有明确规定，但搬迁协议亦时常见诸于行政管理实践之中。由于搬迁协议的签订、履行等存在法律法规缺位、协议签订主体多元等情形，极易导致被搬迁人权利受侵害，同时也是行政机关规避土地用途管制的风险点。协议搬迁通常关涉当地重大项目、区域规划、政策落实等，法院难以对协议搬迁行为以无法律规定为由做“釜底抽薪”式的审查，只能在对协议搬迁行为予以一定程度认可的基础上，以保障被搬迁人安置补偿利益不受损害为基本思路作出裁判。本文以包含各级法院的367份搬迁协议行政裁判文书为样本，对搬迁协议行政纠纷的产生原因、运行机理以及司法审查方式作进一步探索和思考，从而实现规范行政机关依法拆迁，保护被搬迁人合法权益，统一裁判尺度的目的。
行政协议被誉为“柔性”行政管理方式，行政机关与相对人之间体现的是合作、协商、伙伴关系，行政机关与相对人签订搬迁协议，理论上本应发挥在征地拆迁中“润滑剂”的作用，从而减少冲突、对抗，更快捷地实现行政管理目的。但实践中，因搬迁协议引发的纠纷，并不比征收决定、补偿决定甚至强制拆除行为少，同时，与民事合同纠纷更多体现于协议履行、变更、解除等不同，搬迁协议纠纷多围绕协议签订过程展开。搬迁协议存在诸多值得关注和解决的领域。《征补条例》第25条规定了征收补偿条例签订主体为房屋征收部门，《土地管理法实施条例》第29条则规定县级以上地方人民政府组织有关部门与被征收人签订征地补偿安置协议。上述法定征地拆迁协议的签订主体较为明确、稳定。搬迁协议的签订主体则较为多元，通常包括乡镇政府、街道办事处、开发区管委会，甚至还包括村集体经济组织、拆迁公司等。这对当事人及时、正确维权产生了一定影响，也容易引发搬迁协议是否属于行政协议的争议。行政机关实施协议搬迁项目的法律规定缺位、协议签订主体多元等情形，是导致搬迁协议案件行政机关败诉率较高的主要原因。有的行政机关为尽早签订协议、推进项目，加之具体实施搬迁的人员素质良莠不齐，导致在签订协议过程中更容易滋生恣意，甚至采用暴力逼迁行为，由此导致协议被法院撤销、确认无效或者违法。与之相反，国有土地上房屋征收补偿协议基于其程序规范、协议签订主体法定等原因，通常不会引发争议。实践中，有的协议搬迁项目与法定征收拆迁项目重叠。即使相关地块被纳入征收范围，行政机关仍优先选择协议搬迁，直到出现无法达成协议的“钉子户”再采用法定征收途径。此种方式容易引发相同地块不同被征收人之间补偿的不公平、不透明。有的地块行政机关通过协议搬迁方式后，只剩下几户甚至一户被搬迁人，此时行政机关再作房屋征收决定，容易被当事人认为是“量身定做”而引发质疑。行政机关实施协议搬迁过程中引发的争议主要包括，一是针对搬迁协议本身提出异议，如认为协议违法、无效、可撤销，要求履行协议等；二是因签订协议衍生的纠纷，如当事人认为行政机关未与之签订协议而直接起诉要求安置补偿。行政机关与被搬迁人签订协议后，被搬迁人或者利害关系人认为行政机关未履行或者未完全履行协议提起诉讼。如于某诉某镇政府要求履行拆迁补偿协议案中，于某认为镇政府未履行拆迁协议约定的安置单体住宅的义务提起诉讼。又如王某诉某街道办事处要求履行农村危房补偿安置协议案中，王某认为在其已经履行交房义务的情况下，街办以房屋权属不明为由拒绝履行协议违反约定。 此类案件的起诉人通常非协议签订人而是利害关系人，包括家庭成员、房屋共有人、遗产继承人、公房租赁人等，原告一般认为其对被搬迁房屋享有所有权或继承权，行政机关未经原告同意与其他人签订搬迁协议。如陈某诉某住房和城乡建设局房屋搬迁协议案中，陈某认为住建局与成某签订的搬迁协议中包含陈某的厂房，要求确认协议无效。又如江某诉某街道办事处房屋搬迁协议案中，江某认为其是被搬迁房屋的所有权人，街办与江某女婿签订协议无效。 当事人认为行政机关在未履行征地手续、未发布征收决定的情形下，实施协议搬迁，导致签订的协议因违反法定职权、未遵守法定程序而属于违法协议。如周某诉某街道办事处房屋搬迁协议案中，周某认为，被告在没有合法有效批准文件的情形下以某项目六期及周边地块项目动迁指挥部的名义，对联合村三组实施拆迁违法。又如蔡某诉某镇政府房屋搬迁协议案中，原告认为被告未有任何征收土地、房屋的合法手续，而是借用某大道建设的名义，建设未经依法批准建设的工业园区，属于重大明显违法。相对人签订协议后，认为行政机关在签订协议时存在欺诈、胁迫、显示公平等可撤销情形，要求法院撤销协议。如谢某诉某镇政府房屋搬迁协议案中，谢某认为镇政府通过欺诈、胁迫的方式逼其签订协议，要求撤销。周某诉某住房和城乡建设局、某街道办事处房屋搬迁协议案中，周某认为拆迁公司工作人员对其采取暴力手段、寻衅滋事以及人身安全受到严重威胁后被迫签订协议，要求撤销。又如明某诉某街道办事处房屋搬迁协议案中，明某认为案涉协议是空白协议，不是其真实意思表示，要求撤销。（五）认为行政机关未与原告签订协议，直接起诉要求被告安置补偿此类案件原告提起诉讼不是直接针对协议，而是认为行政机关与其他人签订协议，未与之签订协议，直接起诉要求行政机关安置补偿。如施某芹、赵某诉某街道办事处要求履行安置补偿职责案中，原告认为街办将施某芹与其父亲施某根作为一户，并与施某根签订协议不合理，要求将施某芹、赵某作为一户予以安置补偿。
