居某等3人诉福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定案

——国有土地上房屋征收评估时点的确定

基本案情

法院经审理查明：2013年7月19日，福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）作出《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》（鼓房征〔2013〕32号）并公告，征收范围为：鼓二小以西、石井巷以南用地范围内国有土地上的所有房屋。《鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》作为征收决定的附件于同日公布，补偿实行货币补偿和产权调换相结合的方式。本次征收活动的房屋征收部门为福州市鼓楼区住房保障和房产管理局，征收实施单位为福州市鼓楼区城建房屋征收工程处。签约期限为2013年7月30日至9月7日。

鼓楼区某地77号1座504单元房屋在上述项目征收范围内，于1997年9月25日获发榕房S字第08121*号《房屋所有权证》，房屋所有权人为居某新，屋式结构为混合结构，产权面积为私有面积89.74㎡，共有面积8.30㎡。居某新于2014年6月15日去世后，该房屋由其妻李某及其女居某、居某文共同居住使用。

鼓楼区房屋征收处分别于2015年4月15日、2015年7月27日向李某作出《约谈通知》并分别于2015年4月15日、2015年7月28日留置送达某地77号1座504单元；于2016年1月13日对李某作出《约谈通知》并于当日送达李某本人。李某于2016年1月20日至原东街街道办事处进行协商，但未与鼓楼区房管局达成协议。鼓楼区房屋征收处于2016年2月1日对居某文、居某作出《约谈通知》并于同日在军门社区工作人员的见证下进行送达，由李某代收但其未在送达回证上签字；鼓楼区房屋征收处于2016年3月31日对居某、居某文分别作出《约谈通知》并于同日送达，由李某代收但其未在送达回证上签字。2016年4月7日，居某、居某文至原东街街道办事处进行协商，但未与鼓楼区房管局达成协议。鼓楼区房管局在此过程中提出如下补偿方案与居某等3人协商：某地77号1座504单元房屋，产权面积98.06㎡，可安置135㎡某苑一套单元房，退还差价款41451元，如选择增房15㎡至150㎡，被征收人应缴纳差价款136040元。

另，2013年3月8日，鼓楼区房管局通过公开抽号方式，选定某评估公司为涉案项目房屋补偿价格评估机构。因居某等3人在征收补偿方案规定的签约期限内未与鼓楼区房管局达成征收补偿协议，某评估公司对居某等3人被征收房屋和产权调换房屋的房地产市场价格进行了评估，估价时点为2013年7月19日。某评估公司于2013年11月5日作出的君健房评字〔2013〕054宸号《房地产估价报告》（以下简称054宸号《估价报告》）确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/㎡。2015年4月15日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员见证下，将054宸号《估价报告》留置送达李某。2015年6月3日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员见证下，将分户评估报告的说明函送达李某，但其拒绝签字。

2015年5月26日，福州市房地产价格评估专家委员会根据鼓楼区房管局的申请作出榕房拆估鉴字〔2015〕第401号《鉴定意见》，认为评估报告存在部分技术问题，请评估机构修正错误，重新出具评估报告。某评估公司于2015年6月5日作出君健房评字〔2013〕54G1宸号《房地产估价报告》（以下简称54G1宸号《估价报告》），确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/㎡。根据鼓楼区房管局的申请，福州市房地产价格评估专家委员会于2015年6月5日作出榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》，维持54G1宸号《估价报告》。某评估公司于2015年9月15日作出君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，确定产权调换的位于鼓楼区杨桥××＃楼××单元拟建安置房屋房地产市场价格为1381749元，单价为11364元/㎡。福州市房地产价格评估专家委员会于2015年12月23日作出榕房拆估鉴字〔2015〕第1552号《鉴定报告》，维持君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》。

2015年7月28日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员见证下，将54G1宸号《估价报告》、榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字〔2015〕第403号《鉴定意见》留置送达李某。2015年9月22日，鼓楼区房屋征收处的工作人员向李某留置送达君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》。2016年1月13日，鼓楼区房屋征收处的工作人员将榕房拆估鉴字〔2015〕第1552号《鉴定报告》送达李某。2016年3月31日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员的见证下，向居某、居某文分别进行送达榕房拆估鉴字〔2015〕第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字〔2015〕第403号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字〔2015〕第1552号《鉴定报告》《分户评估报告说明》、054宸号《估价报告》、54G1宸号《估价报告》、君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，相关材料由李某代收但其未在送达回证上签字。

2015年3月18日，鼓楼区政府作出鼓房征〔2015〕12号《福州市鼓楼区人民政府关于鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的补充告知书》，增加杨桥新城（现房）作为该项目产权置换安置房源，该安置房源对接价格为10575元/㎡。福州市鼓楼区旧屋区旧村改造工作办公室于2015年3月19日作出鼓旧改〔2015〕28号《关于提供20套房源作为东街街道办事处周边和鼓二小以西地块项目房屋征收补偿决定用房的通知》，其中将某苑11套房源作为前述项目房屋征收补偿决定用房；于2015年9月9日作出鼓旧改〔2015〕118号《关于调整鼓二小以西地块改造项目房屋征收补偿决定安置用房的函》，调整某苑2#楼3304单元，建筑面积121.59㎡作为该项目房屋征收补偿决定的安置用房。

2016年4月18日，鼓楼区房管局报请鼓楼区政府作出房屋征收补偿决定。2016年4月21日，鼓楼区政府向居某等3人作出鼓房征调字〔2016〕19号《房屋征收调查通知书》，并于同日在军门社区工作人员的见证下送达李某。2016年4月28日，居某至原××东街街道办事处接受调查、询问。

某评估公司于2013年11月5日作出并于2015年4月15日送达的054宸号《估价报告》对估价报告使用有效期的表述为：本估价报告为特定目的使用的有效期为一年，从报告出具之日开始计算，即从2013年11月5日至2014年11月4日。某评估公司于2015年6月5日作出并于2016年3月31日送达的54G1宸号《估价报告》对估价报告使用有效期的表述为：“本估价报告作为特定目的使用的期限从本报告出具之日算起，至该项目征收补偿工作结束之日。”

2016年5月23日，鼓楼区政府对居某等3人作出鼓房征偿字〔2016〕13号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》，决定：一、区房屋征收部门应当对鼓楼区某地77号1座504单元房屋征收以产权调换方式安置现房鼓楼区杨桥××＃楼××单元，建筑面积121.59㎡的住宅，产权调换差价款为136935元，安置房仍由你使用。同时，支付你搬迁补助费1470.6元，另给予增发3个月过渡费2941.2元。二、你应当在接到本征收补偿决定书之日起十五日内将位于鼓楼区某地77号1座504单元房屋腾空并交付区房屋征收部门。居某等3人不服，于2016年7月28日向一审法院提起行政诉讼。

福建省福州市中级人民法院于2016年12月14日作出（2016）闽01行初216号行政判决，驳回居某等3人的诉讼请求。

一审宣判后，居某等3人不服提起上诉，福建省高级人民法院于2017年8月30日作出（2017）闽行终158号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

二审宣判后，居某等3人向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月9日作出（2018）最高法行再202号行政判决，1.撤销福建省高级人民法院（2017）闽行终158号行政判决和福建省福州市中级人民法院（2016）闽01行初216号行政判决；2.驳回居某等3人要求撤销鼓房征偿字〔2016〕13号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》第一项中有关“对鼓楼区某地77号1座504单元房屋征收以产权调换方式安置现房鼓楼区某苑2#楼3304单元，建筑面积121.59㎡的住宅”等诉讼请求；3.撤销鼓房征偿字〔2016〕13号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》第一项中关于“产权调换差价款为136935元（计算方法：1381749元—1244814元）”的相关内容；4.责令福州市鼓楼区人民政府以征收补偿决定作出的2016年5月23日作为评估时点的市场评估价值为基准，依法确定被征收房屋与产权调换房屋之间的差价款。

裁判理由

法院生效裁判认为：结合一、二审法院判决与当事人在再审期间的诉辩意见，本案的争议焦点为：征收人在原评估报告载明的一年应用有效期内，未与被征收人签订补偿安置协议，也不及时作出补偿决定又无合理理由，作出补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，且同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋的，是否仍应以征收决定公告时点作为评估时点，并以此结算被征收房屋与产权调换房屋的差价款。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《国有土地上房屋征收评估办法》第八条规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”；第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。《房地产估价规范》5.7.3规定，国有土地上房屋征收评估，包括被征收房屋价值评估、用于产权调换房屋价值评估、开发程度、交通条件、周围环境和景观、外部配套设施、利用现状、规划条件、权属状况等。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外。已经废止的《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。

基于上述行政法规规章等一系列规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。即使是以产权调换方式进行的补偿安置，由于被征收房屋通常位于中心城区而产权调换房屋可能位于次中心城区，而中心城区房屋价格上涨幅度一般而言要高于次中心城区房屋价格的上涨幅度。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，就应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。

显然，《征补条例》未明确规定市、县级人民政府与其职能部门应当在征收决定公告后何期限内必须以补偿安置协议或者补偿决定方式解决补偿安置问题，《征补条例》等法律文件也未规定如何判断相应的“合理期限”。因此，人民法院也不宜动辄轻率否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性，也不宜简单以“征收决定公告之日”起或者估价报告出具之日起的“一年”或者“两年”作为判断标准。但《征补条例》有关及时补偿的立法精神，第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应当作出补偿决定的规定，以及房地产市场价格波动的剧烈性，仍然可以为人民法院确定相应的合理期限提供指引。人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿决定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，从估价报告出具之日起计，无正当理由的，市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以补偿决定未在一年内作出而另行确定补偿评估时点。三是补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。四是坚持《征补条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”此处的“对被征收人给予补偿后”应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙）。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。

对本案而言，鼓楼区政府于2013年7月19日作出32号《征收决定书》并于同日公告，此即应为确定涉案房屋市场价格的评估时点。32号《征收决定书》载明“签约期限为2013年7月30日至2013年9月7日”。而根据《征补条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，鼓楼区政府在2013年9月7日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，由于相关评估报告迟至2015年4月15日才向被征收人送达，从而导致鼓楼区政府因其自身原因未能在2013年9月7日签约期限届满后的合理期限内及时作出补偿决定。

具体而言：某评估公司虽于2013年11月5日作出054宸号《估价报告》，并确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/㎡。但该报告有关“应用有效期”的表述为：本估价报告为特定目的使用的有效期为一年，从报告出具之日开始计算，即从2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓楼区房屋征收处并未及时将该估价报告送达被征收人，而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分别向各被征收人送达。对此种不符合情理的延迟，鼓楼区政府并未作出合理说明，只能视为系其与职能部门自身原因造成。而更为重要的是，福州市房地产价格评估专家委员会根据鼓楼区房管局的申请于2015年5月26日作出的榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》又认为评估报告存在部分技术问题，请评估机构修正错误，重新出具评估报告。某评估公司于2015年6月5日作出54G1宸号《估价报告》，除了将054宸号《估价报告》载明的应用有效期一年删除后，对于评估时点与评估价格并未作出任何改变。鼓楼区房屋征收处于2015年7月28日、2016年3月31日才将54G1宸号《估价报告》分别送达各被征收人。而某评估公司迟至2015年9月15日才对用于产权调换的位于鼓楼区某苑2#楼3304单元房屋作出君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，确定产权调换房屋价格为1381749元，单价为11364元/㎡，鼓楼区房屋征收处于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送达。而迟至2016年3月31日，榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第1552号《鉴定报告》《分户评估报告说明》、君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，才送达被征收人居某、居某文。鼓楼区政府最终作出补偿决定时间已经迟延至2016年5月23日。

也即，2013年7月19日32号《征收决定书》公告后，鼓楼区政府及相关部门在2015年9月才完成被征收房屋和产权调换房屋的估价报告，并迟延至2016年3月31日才最终完成相关评估报告的送达程序，2016年5月23日才作出补偿决定，固定补偿安置内容。鼓楼区政府对此种不合理的迟延未能作出合理说明。2016年5月23日，鼓楼区政府作出13号《补偿决定书》时，被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，如再坚持以2013年7月19日32号《征收决定书》公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿。事实上，现行法律制度下的征收与房屋强制赎买有一定的相似性，而市场经济条件下的房屋买卖在交付房屋与交付购买金时间间隔过长情况下的定价机制，以房屋实际交付时点确定的价格更为公平合理，即以一方交付房屋另一方交付购买金更为适宜；而房屋征收中的产权调换类似于以房换房，以双方同时交付房屋时点更为适宜。而对于以补偿决定而非补偿协议方式进行的产权调换而言，在补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，以补偿决定作出时点作为确定房屋价值的评估时点，也更有利于实现公平补偿；此时的补偿决定书类似于以房换房的交割书，征收人与被征收人权利义务自补偿决定书作出之日起，始得固定；被征收人有异议的，只能通过复议或者诉讼渠道解决。因此，本案被征收房屋和产权调换房屋价值评估时点，不宜再确定为征收决定公告时点的2013年7月19日，而应当确定为补偿决定作出时点的2016年5月23日。鼓楼区政府虽辩称因被征收人不配合以及双方多次协商从而导致2016年始作出补偿决定，但鼓楼区政府作为征收主体在被征收人不配合征收补偿程序时，依法有权作出相应处置。当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。

裁判要旨

市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。