广东高院裁判：公安机关不具有道路交通安全行政执法主体资格——黄小花诉深圳交警局、龙岗公安分局道路交通管理行政强制及行政赔偿案

【裁判要旨】

根据《道路交通安全法》(2007修正)第五条、第八十七条、第一百一十二条，《公安部关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉有关问题的通知》第三点的规定，维护交通安全和交通秩序，查处道路交通安全违法行为等相关职权已由法律明确授予县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门行使。因此，查扣车辆等交通管理执法活动应当符合上述法律规定的条件和程序要求，即符合职权法定原则。《人民警察法》第六条规定了公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行包括第三项“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”在内的十四类职责，该条规定属于涵盖性授权，但具体到某一类职责应由哪个警察种类负责行使，则应按职责分工，依法履职。公安机关并非公安机关交通管理部门，不具有道路交通安全行政执法主体资格，其对交通违法当事人作出“道路交通安全违法行为处理通知书”并扣押车辆的行为，超越法定职权。

【裁判文书】

广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）粤行终1237号

上诉人（原审被告）：深圳市公安局龙岗分局。

法定代表人：官尔杰，该局局长。

委托代理人：朱传胜，宫霏，均为该局工作人员。

被上诉人（原审原告）：黄小花，女，汉族，1985年3月21日出生，身份证住址：湖南省衡阳县金兰镇元头村。

委托代理人：刘小跃，广东新振昌律师事务所律师。

原审被告：深圳市公安局交通警察局。

法定代表人：徐炜，该局局长。

被上诉人黄小花诉深圳市公安局交通警察局（以下简称“深圳交警局”）、深圳市公安局龙岗分局（以下简称“龙岗分局”）道路交通管理行政强制及行政赔偿纠纷一案，广东省东莞市中级人民法院于2018年6月1日作出（2017）粤19行初55号行政判决。上诉人龙岗分局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：2009年2月13日，黄小花在深圳市龙岗区坂田街道骑行一辆红色深豪牌电动自行车时被坂田派出所巡警截停，以违反深圳市公安局通告为由查扣车辆，并开具编号为“4403-L00020XXX”《公安交通管理行政强制措施凭证（道路交通安全违法行为处理通知书）》（以下简称“扣押凭证”）。该凭证并未记载当事人信息、违法时间地点，也未在所附的交通安全违法行为（代码）及处罚依据列表上标注违法事项。仅在“扣留机动车”一栏打钩，并加盖了“违反深圳市公安局通告”印章以及“深圳市公安局坂田派出所”公章，落款处加盖有“深圳市公安局交通警察局交通管理业务章（1）”。黄小花的电动自行车被查扣后，向坂田派出所出具购车发票、车辆合格证及其技术参数和性能指标等，以证明车辆合法所有权和电动自行车并未超标。但龙岗分局未予采纳，一直扣车至今。后黄小花提起行政诉讼。

原告黄小花提供的车辆合格证及参数指标显示，深豪牌电动自行车的整车质量小于等于40公斤，最高车速小于等于20公里每小时。购车发票上显示购买日期为2009年2月9日，购车人为黄小花，销售单位为深圳市龙华中兴电动车行，商品名称为深豪48V电动自行车，同时载明了车架号和电机号，购车金额为1600元。

被告龙岗分局提供一份询问笔录，被询问人是深圳市九洲电动车有限公司负责人，述称案涉深豪牌电动自行车速度和质量均超过国家标准。另提供一份称重说明，但并未显示称重的车辆车架号和电机号。

深圳市公安局于2008年9月12日发布深公通[2008]5号文件《关于限制摩托车在宝安龙岗两区部分道路行驶的通告》（以下简称“5号通告”），该通告第四条规定“超过电动自行车标准的电动车禁止上路行驶”，施行期限是2008年9月21日至2009年3月20日。深圳市公安局又于2008年12月26日发布深公通[2008]7号文件《关于禁止摩托车在特区内道路行驶的通告》（以下简称“7号通告”），该通告第二条规定“超过电动自行车标准的电动力二轮车禁止上路行驶”，施行期限是2009年1月1日至2009年6月30日。原审庭审中，两被告表示无法提供上述通告的报纸刊登信息。

另查，电动自行车通用技术条件（GB1XXXX—1999）规定电动自行车最高车速应不大于20公里每小时，整车质量应不大于40公斤。

原审庭审中，原告指称实际扣车单位是龙岗分局。两被告也确认龙岗分局具体实施案涉的扣车行为，深圳交管局并无实际参与，也无授权及委托，但并不否认扣车凭证的真实性。对于原告质疑龙岗分局并没有上路查扣车辆的执法权，深圳交警局庭审中主张根据《中华人民共和国人民警察法》第六条第（三）项“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”的规定，只要是人民警察，都具有相关职权。

再查，黄小花最初于2009年3月3日向深圳市福田区人民法院提起行政诉讼时，向深圳市福田区人民法院预交50元诉讼费。深圳市福田区人民法院于2010年3月10日作出（2009）深福法行初字第80号驳回起诉的行政裁定中，未对诉讼费作出处理。其后深圳市中级人民法院的二审行政裁定亦未对该笔诉讼费作出处理。

上述查明的事实，有各方所举的证据及庭审笔录等材料为证。

原审法院认为，原告黄小花不服深圳交警局、龙岗分局对其实施的扣押电动自行车行为提起行政诉讼，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项所列的受案范围。黄小花作为被扣押财产权属人，当然具备原告主体资格。扣押凭证上盖有深圳交警局和龙岗分局派出所印章，故以深圳交警局和龙岗分局作为共同被告亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定的被告资格。因此，本诉符合行政诉讼法上的起诉条件。由于原告、两被告均确认案涉扣车行为系由龙岗分局实施，故本案主要针对龙岗分局的扣车行为进行合法性审查。

一、认定事实方面。龙岗分局扣押黄小花电动自行车所依据的事实是黄小花驾驶的电动自行车超过国家标准。对此，龙岗分局应负首要的举证责任。对于最高车速是否超标，龙岗分局提供自称是案涉电动自行车厂家负责人的询问笔录，一则该询问对象是否生产厂家负责人的身份无从考证，二则仅凭其个人口述也难以客观反映该款电动自行车的最高车速是否超标，故该份询问笔录的证明力较低；对于整车质量是否超标，龙岗分局提供一份称重说明及图片，但该称重说明及图片并无直观反映出称重过程或者车主在场确认，也无反映被称重车辆的车架号和电机号，故该证据的证明力也较低。反之，原告黄小花提供了原始的购车发票、车辆附随的合格证及其参数指标，直观可信，能证明被扣押车辆符合电动自行车的国家标准。因此，在龙岗分局未有充分有效证据证明原告黄小花所驾驶的电动自行车超标事实以及没有足够有力的反证推翻原告黄小花所提供的达标证据的情况下，龙岗分局扣押黄小花电动自行车所依据的主要证据不足。

二、执法依据方面。龙岗分局以“违反深圳市公安局通告”为由扣押原告电动自行车，但并未指明具体的通告文号。龙岗分局举出三份通告以证明其有合法的执法依据，但只有其中的5号通告和7号通告的有效期覆盖本案的执法时间。《中华人民共和国人民警察法》第四十四条规定“人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定，应当向公众公布”。上述通告涉及市民限行、禁行事项，显然与公众利益有直接关系，但两被告并未提供上述两通告已向社会公众公布的证据。因此，龙岗分局未能提供符合前述法律规定的执法依据，执法上存在适用法律错误。

三、执法主体问题，《中华人民共和国人民警察法》第六条规定了公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行包括第（三）项“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”在内的十四类职责，该条规定属于涵盖性授权，但具体到某一类职责应由哪个警察种类负责行使，则应按职责分工，依法履职。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”从前述两部法律的规定已然明确，维护交通安全和交通秩序，处理交通事故等道路交通安全管理工作，依法分工归口由公安机关的交通管理部门负责。深圳交警局庭审中关于“只要是人民警察都有相关职权”的主张，于法不合，不予采纳。本案，龙岗分局并非交通管理部门，不具有道路交通安全行政执法主体资格，其向原告发出“道路交通安全违法行为处理通知书”并扣押车辆的行为，超越法定职权。

综上所述，龙岗分局扣押黄小花电动自行车的行为，依据的主要证据不足、适用法律错误以及超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销。再依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，黄小花有取得赔偿的权利。考虑到黄小花车辆被扣押时与其购车相差仅为三天，基本属于新车状态，而2009年2月13日扣押至今已逾9年，返还原物明显于原告不公，且两被告亦表示无法找回原车。故原告主张照原购买价赔偿1600元，有理有据，予以支持。鉴于扣车凭证加盖有深圳交警局的业务印章，对于其他行政机关违法使用其扣车凭证实施违法扣车行为，深圳交警局亦应负一定责任。对龙岗分局的上述赔偿责任，深圳交警局应负补充清偿责任。

依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，裁定驳回起诉的案件不收取案件受理费。（2009）深福法行初字第80号案中，深圳市福田区人民法院裁定驳回起诉，应按上述规定不收取案件受理费，后经深圳市中级人民法院维持该行政裁定。尽管最终由广东省高级人民法院撤销上述行政裁定，但在指定本院审理之前，案件并未进入实体审理。故深圳市福田区人民法院应退回黄小花预交的50元案件受理费。原告黄小花可迳行向深圳市福田区人民法院办理退费。

综上，依照前述法律、法规的规定，判决：一、撤销深圳市公安局龙岗分局于2009年2月13日向黄小花作出的编号为4403-L00020XXX号《公安交通管理行政强制措施凭证（道路交通安全违法行为处理通知书）》；二、深圳市公安局龙岗分局应于本判决发生法律效力之日起十日内向黄小花支付赔偿金1600元；三、深圳市公安局交通警察局对前述第二项内容承担补充清偿责任。本案收取案件受理费50元，由被告深圳市公安局龙岗分局负担（原告黄小花已预交，原审法院不作退回，由被告深圳市公安局龙岗分局迳行支付给黄小花。）

龙岗分局不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，确认上诉人查扣黄小花的非法电动车合法，判令黄小花承担诉讼费用。主要理由如下：一、一审法院单方面采信被上诉人提交的证据，导致判决认定事实错误。黄小花提供的发票与销售单不一致，发动机号、车架号可以自行补写，根本无法证明该发票记载的发动机号、车架号与实际车辆上一致，其次，黄小花提供的合格证存疑，合格证由生产厂家自行印制，并未得到质量检测部门的复核和认定，故不能作为合格、合法商品的凭证。根据合格证上显示的生产厂家为“深圳市九州龙电动车有限公司”而查询商事登记记录，深圳市尚未发现该公司的工商备案、登记、注册以及其他相关的信息，是否属于黑作坊、黑加工点制造、拼装的车辆不得而知，允许这样的车辆堂而皇之上路，就是漠视公共安全和人民群众的安全，最后，上诉人提供的证据，除了人证外，“称重”证据虽然在程序上有细微瑕疵，但是足以作为认定被上诉人车辆为非法电动车的依据，以细微程序问题完全否定实体事实，缺乏客观支撑。二、上诉人查扣非法车辆的法律依据已经提交，一审法院以未提供向公众公布的证据为由予以否定，缺乏事实和法律依据。上诉人提交的《关于限制摩托车在宝安龙岗两区部分道路行驶的通告》（深公通（2008）5号）《关于禁止摩托车在特区内道路行驶的通告》（深公通92008）7号》、《关于限制摩托车在宝安龙岗两区部分道路行驶的通告》等法律依据，均系深圳市公安局向公众发布的指令性通告，因年代久远，上诉人在答辩期内难以搜集提交公告载体（报纸刊登或者电台播放）证据，但该依据并非伪造或者虚构。但法院在宣判前应当全面审查该证据的真实性、合法性和关联性，况且向深圳市公安局核实并非一件难事，法院在尚未核实前就直接否定上诉人的查扣依据，实属不妥。三、上诉人查扣非法车辆属于履行法定职责，判定上诉人超越法定职责违背立法本意。关于基层派出所能否查扣非法上路行驶的车辆的问题，上诉人在一审答辩时已经明确阐述了查扣非法车辆行为的正当性和合法性，人民警察履行法定职责并不能自由选择，只要法律有规定、上级有命令且在职责范围内，就必须予以履行。同时，深圳市具有独立的立法权和解释权，对于本市范围内开展的查扣行动，是深圳市公安局组织领导下的全市范围内的专项执法活动，其中深圳市交通管理局作为主要执法者，基层派出所作为辅助执法者，并不违反行政法对于联合执法的规定，且扣条上明确加盖了两个机关的印章，更加说明派出所并不是单独执法，而在公安交通管理部门的指导下开展联合执法，因此并未超越法定职权。

被上诉人黄小花未提交书面答辩意见。

原审被告深圳交警局未提交书面答辩意见。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，关于被诉扣车行为的事实根据问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”。本案龙岗分局以超过电动自行车国家标准为由扣押黄小花涉案的电动自行车，因此，本案审查的重点是龙岗分局扣押黄小花的涉案电动自行车是否超过国家标准。对于该问题，龙岗分局在诉讼过程中向法院提供询问笔录及称重说明、图片等证据材料，以证明涉案电动自行车超过国家标准。由于上述询问笔录并不足以证明彭星燎为涉案电动自行车厂家负责人以及涉案电动自行车车速超过国家标准，上述称重说明及图片亦未能反映被称重车辆的车架号和电机号，称重过程没有利害关系人黄小花到场确认，且黄小花不认可该称重结果，故不足以证实被称重的电动自行车就是涉案电动自行车。而黄小花在诉讼期间向法院提供了原始的购车发票、车辆附随的合格证及其参数指标，证明其被扣押车辆符合电动自行车的国家标准。根据上述举证责任分配法律规定，原审法院经审理认定龙岗分局以超过电动自行车国家标准为由扣押黄小花电动自行车，主要证据不足，并判决撤销被诉的《公安交通管理行政强制措施凭证（道路交通安全违法行为处理通知书）》，并无不当。

关于深公通[2008]5号通告是否已向社会公众发布的问题。龙岗分局在二审期间补充提交了《关于我局查扣电动车依据已经公告的情况说明》，并附有深圳市公安局于2008年9月18日在《深圳特区报》B3版刊登了《关于限制摩托车在宝安龙岗两区部分道路行驶的通告》（深公通[2008]5号）的相关照片。经审查，由于上述报纸内容属于客观存在且当地群众公知的事实，因此，上述通告发布的事实本院予以确认。但执法部门查处交通违法行为仍应符合法定的条件和程序要求。

关于执法主体问题。《中华人民共和国道路交通安全法》(2007修正)第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”第八十七条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。”第一百一十二条规定：“公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。公安机关交通管理部门对被扣留的车辆应当妥善保管，不得使用。……”《公安部关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉有关问题的通知》第三点规定：“严格执行行政处罚主体的规定，不得违法委托公安行政处罚权和越权实施行政处罚。……在公安机关内部，各警种、各部门之间也不能越权办案、越权处罚。……”根据上述规定，维护交通安全和交通秩序，查处道路交通安全违法行为等相关职权已由法律明确授予县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门行使。因此，查扣车辆等交通管理执法活动应当符合上述法律规定的条件和程序要求，即符合职权法定原则。原审法院经审理认定，《中华人民共和国人民警察法》第六条关于公安机关的人民警察履行职责的规定，属于公安机关各警察种类履行职责的概括表述，具体到某一类职责应由哪个警察种类负责履行，应按职责分工，依法履职；本案龙岗分局并非公安机关交通管理部门，不具有道路交通安全行政执法主体资格，其向黄小花作出“道路交通安全违法行为处理通知书”并扣押车辆的行为，不符合上述法律规定，并无不当。

综上，上诉人龙岗分局以超过国家标准为由扣押黄小花的电动自行车主要证据不足，原审判决撤销被诉的《公安交通管理行政强制措施凭证（道路交通安全违法行为处理通知书）》，并考虑到黄小花车辆被扣押时与其购车时间相差仅为三天，基本属于新车状态，自2009年2月13日起扣押至今已逾9年，且龙岗分局和深圳交警局亦表示无法找回原车，故判决龙岗分局赔偿黄小花购车款1600元，并无不当，本院依法予以维持。上诉人龙岗分局上诉主张，黄小花提供的合格证存疑、不能作为该电动自行车符合上路条件的凭证，上诉人查扣车辆属于履行法定职责等，上诉请求撤销原审判决，确认上诉人查扣黄小花的非法电动车合法，判令黄小花承担诉讼费用，因理据不足，本院不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由深圳市公安局龙岗分局负担。本判决送达后，被上诉人黄小花可依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定向上诉人深圳市公安局龙岗分局申请支付赔偿金。

本判决为终审判决。