【裁判要旨】

虽然生效民事判决已判决解除《国有土地使用权出让合同》，并责令当事人返还土地，但不能据此否认当事人对合同解除前合法种植、所有的青苗及地上附着物等拥有合法的所有权，以及在此基础上的依法获得补偿的权利。

【裁判文书】

新疆维吾尔自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）新行终157号

上诉人（原审原告）：喀什某某林果业发展有限公司，住所地新疆维吾尔自治区疏附县。

法定代表人：孙某，该公司总经理。

被上诉人（原审被告）：疏附县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区疏附县胜利东路。

法定代表人：阿卜拉江·萨迪克，该县县长。

出庭负责人：艾尼瓦尔·热合曼，该县副县长。

委托诉讼代理人：刘宝纲，新疆新昀嘉兰（乌鲁木齐）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区疏附县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区疏附县文化路3号。

法定代表人：苏建新，该局局长。

委托诉讼代理人：常琼芳，新疆新昀嘉兰律师事务所律师。

委托诉讼代理人：郑媛方，新疆新昀嘉兰律师事务所律师。

原审第三人：第三师图木舒克市公路建设项目管理处，住所地新疆维吾尔自治区图木舒克市人民北路1282号。

法定代表人：杨科，该处处长。

委托诉讼代理人：石全民，男，该处工作人员。

委托诉讼代理人：李倩，新疆振渊律师事务所律师。

上诉人喀什某某林果业发展有限公司（以下简称喀什某某林果业公司）因诉被上诉人疏附县人民政府、新疆维吾尔自治区疏附县自然资源局（以下简称疏附县自然资源局）、原审第三人第三师图木舒克市公路建设项目管理处（以下简称第三师项目管理处）履行补偿职责一案，不服新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2023）新31行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2023年12月22日公开开庭审理了本案。上诉人喀什某某林果业公司的法定代表人孙某，被上诉人疏附县人民政府的出庭负责人艾尼瓦尔·热合曼及委托诉讼代理人刘宝纲，被上诉人疏附县自然资源局的法定代表人苏建新及委托诉讼代理人常琼芳、郑媛方，原审第三人的委托诉讼代理人石全民、李倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年7月22日，疏附县国土资源局向一审法院提交《关于喀什地区中级人民法院（2016）新31执98号执行裁定书有关事项的答复》，载明：一审二审判决撤销疏附县国土资源局2013年3月30日和11月28日在《喀什日报》注销喀什某某林果业公司土地使用权公告，因我局2000年核发的国有土地使用权证为手工打印版，未录入电子打印系统，未做系统内注销处理，故我局认为疏地籍（2000）00240号国有土地使用证仍有效，无需重新确认登记重新核发国有土地使用证。

2021年10月13日，疏附县自然资源局作出《土地征收启动公告》，载明：为实施我县的公共利益和基础设施建设，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定，经疏附县人民政府研究决定，为了维护被征地农民的知情权，现将拟启动土地征收的内容公告如下……拟启动征收地块用于第三师草湖园区至喀什公路建设项目用地，该地块位于吾库萨克镇2村7村，拟征收143.89亩集体土地。具体权属地类面积以土地调查结果为准。

2021年10月20日，疏附县自然资源局作出《征地补偿安置公告》，载明：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、国土资源部《征收土地公告办法》《国土资源听证规定》的有关规定，经疏附县人民政府批准，拟启动征收第三师草湖园区至喀什公路建设项目用地，该地块位于吾库萨克镇2村7村，拟征收143.89亩集体土地，并对征收土地补偿安置标准、安置途径、补偿登记等事项进行了公告。

2021年11月26日，疏附县自然资源局、吾库萨克镇人民政府及吾库萨克镇（2）村（7）村签订《第三师草湖园区至喀什公路建设项目征地征收实施协议》对征地征收补偿费用及支付方式进行了约定。该协议的附件《第三师草湖园区至喀什公路建设项目补偿费汇总表》中备注说明“本次补偿不包括喀什某某林果业发展有限公司50.27亩棉花地、1.8亩果园土地补偿费，待走法律程序后另行签订补偿协议。”

疏附县吾库萨克镇2村村委会于2021年11月21日出具的《证明》载明第三师草湖园区至喀什公路建设项目用地需征（占）我村127.74亩（国有土地56.53亩、集体土地71.21亩）土地。

另查明，喀什某某林果业公司案涉土地在吾库萨克镇（2）村范围内。

再查明，2022年6月，疏附县自然资源局以喀什某某林果业公司于2000年7月28日与其签订《国有土地使用权出让合同》后，仅支付了11，405元的出让订金，对于合同约定的土地出让金至今拖延拒付为由向疏附县人民法院提起诉讼，要求解除2000年7月28日签订的《国有土地使用权出让合同》，并判令喀什某某林果业公司返还2281亩土地。在案件审理过程中，第三师草湖园区至喀什公路项目开始动工，疏附县自然资源局撤回起诉。

2022年9月29日，第三师项目管理处（甲方）、疏附县自然资源局（乙方）、喀什某某林果业公司（丙方）签订《征地拆迁三方协议》，协议约定：因第三师草湖园区至喀什公路项目途径喀什某某林果业公司（孙某）承包的土地，历程桩号：K9+126-K10+638.5（1.5125公里，占地50.27亩），为保证工程项目顺利实施，经三方友好协商达成如下条款：1．在2022年10月1日前甲方先行通过执收单位乙方缴入疏附县财政国库，共缴入费用500,000元（大写：伍拾万元整）用于50.27亩土地征地拆迁预付款。2．预付款到财政国库后，由吾库萨克镇政府申请补偿款立即支付给丙方，丙方收到预付款之日必须同意甲方在该路段进行13道涵洞工程的施工以及维修涵洞工程的施工所需修筑的施工便道（征地拆迁范围内）。3．该预付款在最终征地拆迁补偿款中扣除。4．该地块最终征地拆迁补偿款金额和补偿对象，以第三方评估公司评估核算为准。

2022年10月15日，第三师项目管理处（甲方）、疏附县自然资源局（乙方）、喀什某某林果业公司（丙方）签订《地上附属物补偿三方协议》，协议约定：因第三师草湖园区至喀什公路项目途径喀什某某林果业公司（孙某）承包的土地，历程桩号：K9+126-K10+638.5（1.5125公里，占地50.27亩），为保证工程项目顺利实施，经三方友好协商达成如下条款：1．甲方在协议签订后5个工作日内通过执收单位乙方缴入疏附县财政国库，共缴入费用236,050元（大写：贰拾叁万陆仟零伍拾元整），用于50.27亩地表附属物补偿款，其中果蔬补偿款122,943元，青苗补偿款113,107元。2．补偿款到财政国库后，由吾库萨克镇政府申请尽快支付给丙方，丙方在收到该款项后应立即将补偿款支付给土地承包户，丙方及承包户收到补偿款之日即同意甲方在该路段进行路基、路面工程的施工。3．该补偿款在最终征地拆迁补偿款中扣除。4．该地块最终征地拆迁补偿款金额和补偿对象，以第三方评估公司评估核算为准。

喀什某某林果业公司根据上述协议已领取补偿款736,050.00元（其中土地补偿费500,000元，地表附属物的补偿费236,050元）。

第三师项目管理处于2022年11月24日作出的《第三师草湖园区-喀什公路征地拆迁工作会议纪要》载明经协商达成一致由新疆金钰房地产土地资产评估有限公司负责对案涉土地进行评估并出具评估报告。2022年12月23日，新疆金钰房地产土地资产评估有限公司出具《农业用地价值预估说明》案涉土地预估总价为1,570,015元，未出具正式土地评估报告书。

疏附县国土资源局于2019年3月22日变更为疏附县自然资源局。

原审法院认为，根据各方当事人的诉辨意见，本案的争议焦点为：1．喀什某某林果业公司作为本案原告主体是否适格；2．疏附县人民政府是否是本案适格主体；3．疏附县自然资源局是否是本案适格主体；4．疏附县人民政府、疏附县自然资源局征地拆迁行为是否违法；5．疏附县人民政府是否应当向喀什某某林果业公司支付征地补偿款5,550万元。

关于争议焦点1。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2021年10月13日，疏附县自然资源局作出的《土地征收启动公告》载明，因用于第三师草湖园区至喀什公路建设项目用地，对位于吾库萨克镇2村、7村范围内的143.89亩集体土地启动征收。2021年10月20日，疏附县自然资源局作出《征地补偿安置公告》对征收土地补偿安置标准、安置途径、补偿登记等事项进行了公告。喀什某某林果业公司的案涉50.27亩的土地在吾库萨克镇2村范围内，即在被征收的143.89亩土地范围内。故《土地征收启动公告》《征地补偿安置公告》实际上影响到了喀什某某林果业公司的利益，喀什某某林果业公司作为本案原告主体适格。

关于争议焦点2、3。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，虽然疏附县自然资源局于2021年10月13日作出的《土地征收启动公告》及2021年10月20日作出的《征地补偿安置公告》载明是经疏附县人民政府研究决定、批准，但对外发生法律效力的《土地征收启动公告》《征地补偿安置公告》署名机关是疏附县自然资源局。喀什某某林果业公司以疏附县自然资源局为被告提起诉讼并无不当，但根据“谁行为、谁被告”的原则，疏附县人民政府并非本案适格的被告，故应当驳回喀什某某林果业公司对疏附县人民政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”的规定，一审法院有权审理本案。

关于争议焦点4、5。首先，有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，但必须对被征收人给予及时公平补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二款的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，2022年9月29日，第三师项目管理处（甲方）、疏附县自然资源局（乙方）、喀什某某林果业公司（丙方）签订《征地拆迁三方协议》，协议约定在2022年10月1日前甲方先行通过执收单位乙方缴入疏附县财政国库，共缴入费用500,000元用于50.27亩土地征地拆迁预付款。该预付款在最终征地拆迁补偿款中扣除。该地块最终征地拆迁补偿款金额和补偿对象，以第三方评估公司评估核算为准。2022年10月15日，第三师项目管理处（甲方）、疏附县自然资源局（乙方）、喀什某某林果业公司（丙方）签订《地上附属物补偿三方协议》，协议约定甲方在协议签订后5个工作日内通过执收单位乙方缴入疏附县财政国库，共缴入费用236,050元，用于50.27亩地表附属物补偿款，其中果蔬补偿款122,943元，青苗补偿款113,107元。喀什某某林果业公司根据上述协议已领取补偿款736，050.00元（其中土地补偿费500，000元，地表附属物的补偿费236,050元）。虽然疏附县自然资源局发布的《土地征收启动公告》《征地补偿安置公告》是征收土地，第三师项目管理处（甲方）、疏附县自然资源局（乙方）、喀什某某林果业公司（丙方）签订的《征地拆迁三方协议》中也将500,000元表述为土地征地拆迁预付款，该预付款在最终征地拆迁补偿款中扣除，但事实上因案涉土地系国有农用地，且疏附县自然资源局参与签订《征地拆迁三方协议》，系疏附县自然资源局根据上述法律规定收回案涉土地使用权，同时喀什某某林果业公司自愿签订《征地拆迁三方协议》是系对其取得的土地使用权进行自由处分的结果。综上，疏附县自然资源局收回案涉土地使用权并不存在违法。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，第三师项目管理处（甲方）、疏附县自然资源局（乙方）、喀什某某林果业公司（丙方）签订了《征地拆迁三方协议》并进行了部分履行，根据上述法律规定，本案属于行政协议纠纷，若喀什某某林果业公司认为疏附县自然资源局不履行《征地拆迁三方协议》给其造成损失，喀什某某林果业公司可另行起诉。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第二十四条第一款、第二十五条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，判决：一、驳回喀什某某林果业发展有限公司对疏附县人民政府的起诉；二、驳回喀什某某林果业发展有限公司的诉讼请求。

喀什某某林果业公司上诉称，一、在征用过程中，两被上诉人对上诉人被征用的土地没有进行公示，征求上诉人的意见，而采用了强征、强占方式，因此征地拆迁行政行为违法。二、没有对被征用的土地进行评估后与上诉人签订补偿协议。三、征用案涉土地系经疏附县人民政府决定，由疏附县自然资源局执行，补偿应由疏附县人民政府负责。四、本案系因土地征收而产生的补偿纠纷，上诉人没有得到足额补偿，有权提起行政诉讼，原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当。综上，请求依法撤销新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2023）新31行初26号行政判决，改判疏附县人民政府、疏附县自然资源局征地拆迁行为违法；改判由疏附县人民政府支付征地补偿款5,550万元；本案诉讼费用及其他费用由被上诉人承担。

疏附县人民政府辩称，一、原审中提交的证据可以充分证实本案案涉土地根本不存在强征强占等情形。相反，真实情况是上诉人企图利用国家和地方政府加强基础建设之机大发不义横财，以修路占地之名漫天要价并阻挠施工。二、原审出示的证据可以证实，本案不存在案涉土地没有进行评估和没有签订补偿协议的情形。三、疏附县人民政府非本案适格被告。四、疏附县自然资源局依法收回国有土地使用权，上诉人所称的补偿款没有事实和法律依据。五、案涉国有土地使用权出让合同因上诉人原因构成根本违约已经解除，且通过民事诉讼进行过处理。综上，请求驳回喀什某某林果业公司的上诉。

疏附县自然资源局辩称，一、上诉人未按期缴纳土地出让金，不具备获得赔偿的权利，且上诉人对案涉土地进行分割发包，亦不是获得地上附着物补偿的主体。二、本案不存在也不需要政府对案涉土地实施征收行为，不应当赔偿。上诉人进行自由处分获得补偿后反悔，再次索要国家赔偿，严重失信、图利行为不应被支持。三、上诉人在取得案涉土地后未按照法律规定缴纳土地出让金，被上诉人有权解除合同，收回土地使用权。经过法院的审理，案涉合同已被解除。综上，请求驳回喀什某某林果业公司的上诉。

原审第三人第三师项目管理处述称，第三人未与上诉人签订协议，非本案适格主体。第三人从被上诉人处取得土地使用权并已支付相关费用。综上，请求驳回喀什某某林果业公司的上诉。

上诉人喀什某某林果业公司向本院提交新证据一份：《关于喀南快速增设平交道口函事宜回复的函》，拟证明这个项目一直存在违法施工问题，工程虽已验收完毕，但没有支付土地补偿金。经质证，疏附县人民政府、疏附县自然资源局和第三师项目管理处对该证据的真实性、合法性认可，但对关联性和证明目的不予认可。因各方当事人对该证据的真实性、合法性均予以认可，本院对该证据的真实性、合法性予以确认，该证据未涉及征收补偿事项，与案涉土地收回及补偿纠纷无关，本院对该证据的证明目的不予采信。

本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。

另查，疏附县人民法院于2023年9月26日判决解除疏附县自然资源局与喀什某某林果业公司签订的《国有土地使用权出让合同》，在该判决生效之日起一个月内将案涉1，521，427平方米的土地返还疏附县自然资源局。该判决作出后，喀什某某林果业公司上诉至原审法院，本院审理期间原审法院作出（2023）新31民终2240号民事判决，驳回上诉维持原判。

本院认为，喀什某某林果业公司的一审诉请包含两项，一是确认被上诉人征地拆迁行为违法，二是判令疏附县人民政府支付征地补偿款。虽然喀什某某林果业公司的诉请之一为确认征地拆迁行为违法，但综合两项诉请内容，本案应属履行法定职责之诉，故本案无需另行确认未予补偿行为违法，在查明案件事实基础上判决补偿义务机关履行补偿义务即可达到喀什某某林果业公司的起诉目的。结合当事人诉辩意见，本案争议焦点为喀什某某林果业公司作为原告提起本诉，是否具有相应的履责请求权；疏附县人民政府和疏附县自然资源局是否具有补偿职责以及应如何履行。

关于喀什某某林果业公司是否具有相应的履责请求权的问题。被上诉人疏附县人民政府、疏附县自然资源局主张喀什某某林果业公司未足额缴纳土地出让金，不应予以补偿。在本案审理期间，虽然生效民事判决已判决解除疏附县自然资源局与喀什某某林果业公司签订的《国有土地使用权出让合同》，并责令喀什某某林果业公司返还土地，但不能据此否认喀什某某林果业公司对合同解除前合法种植、所有的青苗及地上附着物等拥有合法的所有权，以及在此基础上的依法获得补偿的权利，故喀什某某林果业公司有权主张补偿权益。

关于疏附县人民政府和疏附县自然资源局是否具有补偿职责以及应如何履行的问题。根据已查明的事实，案涉土地系国有土地，在第三师草湖园区至喀什公路建设项目用地征收范围内。虽然案涉《土地征收启动公告》《征地补偿安置公告》系疏附县自然资源局作出，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条、第三十一条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，县级以上人民政府有权对集体土地征收或国有土地上房屋的征收作出征收补偿决定，征收管理部门有权与被征收人签订征收补偿协议。故疏附县人民政府和疏附县自然资源局应当分别根据具体情况，依法履行征收补偿职责。虽然喀什某某林果业公司与疏附县自然资源局、第三师项目管理处已签订《地上附属物补偿三方协议》，但该协议未约定免除疏附县自然资源局支付征收补偿款义务，第三人项目管理处仅构成债务加入，原审判决引导喀什某某林果业公司通过另诉该协议解决案涉土地补偿问题，没有法律依据，本院予以纠正。对于应如何履行的问题，首先需要确定所涉土地亩数。从在案证据来看，吾库萨克镇2村补偿费用发放表载明涉喀什某某林果业公司土地两宗，分别为50.27亩和1.8亩，且原审第三人第三师项目管理处委托评估的土地也为52.07亩，本院对所涉土地亩数确定为52.07亩。其次，关于补偿项目及标准问题，应当由疏附县人民政府和疏附县自然资源局结合出让合同解除等因素对案涉土地上青苗、地上附着物的补偿作出首次判断，扣除第三师项目管理处已经支付的补偿金额，对未完全补偿部分，在疏附县自然资源局与喀什某某林果业公司未能达成征收补偿协议的情况下，由疏附县人民政府作出征收补偿决定，而不宜由人民法院直接判决。

综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人喀什某某林果业公司的主张部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十三条之规定，判决如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2023）新31行初26号行政判决；

二、责令被上诉人疏附县人民政府于本判决生效之日起90日内，在新疆维吾尔自治区疏附县自然资源局未与上诉人喀什某某林果业发展有限公司达成补偿协议的情况下，对上诉人喀什某某林果业发展有限公司作出补偿决定；

三、驳回上诉人喀什某某林果业发展有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费共100元，由上诉人喀什某某林果业发展有限公司和被上诉人新疆维吾尔自治区疏附县自然资源局各负担50元。

本判决为终审判决。

来源：行政涉法研究