根据《行政诉讼法》规定，原告在起诉时必须有明确的被告。通常而言，根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，原告以作出行政行为的主体作为被告。但是，房屋被强拆时，由于其特殊性，原告有时很难举证证明房屋到底是被谁拆的，从而使得原告在向人民法院起诉时存在障碍，导致对于适格原告的判断变得更加复杂。虽然《最高人民法院行政法官专业会议纪要（1-8）》之《会议纪要（五）》中的第4点对于“强制拆除行为适格被告的确定”有较为详细的规定。该纪要从6个方面对被告的确定予以明确，不过也不是很周全。本文根据该纪要，结合《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》法释〔2021〕5号等有关法律规定和司法实践中的有关案例，对房屋被强制拆除后如何确定适格被告进行梳理。此种情况主要是指原告有初步证据或者充分证据证明拆除其房屋的主体，按以下四种情况分别处理：1、以实施拆除行为的有法定职权机关为被告。主要指原告能够举证证明行政机关实施了与相关的强拆行为，此时总体坚持“谁行为，谁被告”的原则，根据不同情况区别对待。①原告提供的证据能够证明市县人民政府、或其土地行政主管部门、征收管理机构等有法定职权的机关组织实施强制拆除的，这个是最为明确也最好办的，既不存在原告举证不能的问题，也不存在被告不明的情况，那么对应地以组织实施的主体为被告，即以市县人民政府或土地行政主管部门、征收管理机构为被告。②如果原告能够证明行政机关作出了强制拆除决定的，那么通常应当以作出强制拆除决定的行政机关为被告，不过，如果原告有证据证明系县级以上人民政府具体实施外，那么则由具体实施的县级以上人民政府作为被告。如果没有强制拆除决定书的，那么也是以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。③县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；如果没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。2、实施拆除行为主体无法定职权的，则以市县人民政府或委托机关为被告。如果具体实施拆除行为的主体没有法定职权，该主体只是县市人民政府设置的临时机构实施的，则以该市县人民政府为被告。如果行政机关委托实施的，则以委托机关为被告。一方面，被征收人提供的证据能够证明市县人民政府成立的临时机构等组织实施强制拆除的，以市县人民政府为被告。另一方面，有证据证明乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施的乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任。3、无权行政机关实施拆除的，以该实施机关为被告。当乡(镇) 人民政府、街道办事处等主体未经市县人民政府、土地行政主管部门或者征收管理机构委托、部署等，擅自以自已名义实施强制拆除的，以具体实施的单位为被告。这里需要指出的是，如果有征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告等，由于这些批复、公告等征地行为能够证明市县人民政府等有法定职权的行政机关具备强拆动机，那么可以适用随后要阐述的推定规则，即推定市县人民政府等有法定职权的行政机关为强拆的组织者，并以其作为被告。二、没有证据证明实施拆除行为的主体，但有强拆动机证据的在强拆纠纷中，有时由于原告缺乏相关证据证明是谁实施了强拆行为，但是可以查找到能够证明行政机关有强拆动机的证据，比如，行政机关作出了征收决定、强制拆除等决定，或者发布了有关公告、方案等，人民法院通常根据职权法定及举证责任作出认定或推定。在适用推定时，坚持以下原则。一是坚持职权法定原则。当原告仅能提供房屋被强拆的照片等事实证据时，有法定的行政机关也不能提供相关反证证明不是其所为，在初步排除其他纯粹民事侵权和刑事犯罪的前提下，那么根据职权法定原则，推定强拆系有强拆职权的行政机关所为。二是坚持高度关联性原则。当原告提供了有关行政机关实施了发布征收公告、补偿方案等初步证据时，在被告不能提供反证系其强拆时，且排除犯罪等其他因素的，那么从前述的征收行为可以判断行政机关具有强拆的动机，与强拆高度关联，从而可推定系该行政机关所为。三是坚持受益原则。主要是指有相关证据证明行政机关实施了有关的行政行为，具备强拆的动机，房屋强拆的直接受益人是系该行政机关，在排除其他犯罪等因素所致后，那么可推定强拆系行政机关所为。四是坚持排他性原则。主要是指适用推定时应当先进行排他性考量，即该强拆行为是否其他民事主体单独实施的民事侵权行为，或者系其他犯罪行为所致，如果该强拆是民事侵权或者犯罪所致，则不能推定系行政机关所为，而应由民事和刑事程序解决该强拆纠纷。综上，如果案涉强制拆除行为与房屋所在区域征收行为的紧密联系，或者行政机关系受益主体，或者有相关证据证明行政机关有强拆动机，或者行政机关有法定职权，而行政机关不能提出不是其实施的反证，且能够排除存在因其他民事侵权行为或刑事犯罪行为导致的房屋毁损灭失的情形，那么就可适用推定规则。需要说明的是，适用推定规则确定被告的，当行政机关等提出反证时，允许被推翻。1、原告和行政机关均没有证据证明行政机关作出强制拆除决定等行为的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第25条第1款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”因此，当原告和行政机关都没有证据证明行政机关作出房屋征收补偿决定、强制拆除决定等行政行为时，但是原告有相关证明行政机关具有强拆动机的证据，此时一般以县级人民政府确定的房屋征收部门为被告。比如，最高院(2023)最高法行申487号邓莉诉湖北省武汉市青山区人民政府强制拆除房屋一案认为：“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定……本案中，邓莉位于武汉市青山区××街坊××号的房屋在征收范围内，武汉市青山区城区改造更新局（以下简称青山区城改局）系涉案征收项目确定的房屋征收部门。原审认为在没有证据证明有行政机关作出强制拆除决定的情况下，应以青山区城改局为被告，青山区政府并非本案适格被告，并无不当。”2、县级以上地方人民政府已经作出征收与补偿决定的。鉴于人民政府已经作出了征收补偿决定等征收行为，那么以作出该决定的人民政府作为征收主体是没有疑问的，根据职权法定原则，如果人民政府不能提出反证，那么可以推定由该县级以上人民政府承担强拆的责任，作为强拆的被告。比如，最高院(2018)最高法行再113号裁定认为：“在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施……李某、张某起诉时向一审法院提交的证据，可以初步证明惠民县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责……在惠民县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。”3、非行政主体自认实施强制拆除的。对于民事等非行政主体参与的情况，不能仅凭该民事主体的自认就认定系民事主体实施，也应当根据具体情况进行判断。①如果该民事主体系独立于行政机关之外的，或者该民事主体与被拆房屋的此次征收的行政机关没有任何关联，则可以认定为该民事主体独立实施的行为，以该民事主体为被告进行民事诉讼。②如果原告提供的证据能够初步证明该强制拆除行为系行政主体基于征收职权组织的，或者该非行政主体与实施此次征收的行政机关有共同意思联络、曾经共同参与实施此项目相关行为的，即使具体实施强拆的为非行政主体，也可认定系行政机关的助手或辅助者，可推定市县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告。 不过，有相反证据足以推翻的除外。比如，最高院（2021）最高法行再456号衡阳市耀德贸易有限责任公司诉湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政强拆违法及行政赔偿一案认为：“涉案房屋虽然系房屋所在地的庙会成员拆除……应当认定系职权主体与非职权主体在征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。村民委员会、庙会等组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者……在涉案房屋的强制拆除与金甲岭小城镇建设存在高度关联的情况下，除非珠晖区政府能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在珠晖区政府主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体。”另外，对于非行政主体实施的强拆行为，只要有证据证明行政机关参与了相关强拆行动，就视为行政机关委托非行政机关而实施，应由参与的行政机关承担责任。最高院（2019）最高法行申3190号刘结明诉东莞市塘厦镇政府、东莞市政府驳回行政复议申请一案认为：“在非公权力单位实施强制拆除情形下，行政机关的参与视为对非公权力单位的委托，责任应当由委托的行政机关承担，而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。”4、原告可以行政机关工作人员在现场参与强拆等证据的。虽然原告不能提供其他书面的证据证明房屋被拆与行政机关高度关联，但是，原告可以提供其他证明行政机关工作人员参与强拆等证据的，比如，原告可以提供照片、录像或者证人证言等能够证明行政机关工作参与强拆的，如果该行政机关具备强拆的法定职权，则以该行政机关作为被告。如果该行政机关没有强拆法定职权，则以对应的具备法定职权的行政机关作为被告。当合法房屋被强制拆除时，原告既没有提供证据强拆与行政机关相关联的补偿决定等直接证据或者强拆动机证据，又无主体自认实施，人民法院根据原告提供的证据以及依职权调查后均无法确定或推定适格被告的，那么该强拆行为涉嫌构成犯罪，可依法移送有关部门处理。根据法律规定，只要求原告起诉的是特定、可识别的行政机关，就符合“有明确的被告”的要求，至于原告所诉请的被告是否正确，是法院在审理阶段应当着重审查的内容。如果原告错列了被告，人民法院是否可以直接驳回起诉。对此，应当区别对待。首先，人民法院经审查后发现原告错列了被告，应当协助原告进一步确定被告，并释明和引导原告变更被告，如果原告拒绝变更，则可驳回其起诉。比如前述的最高院（2021）最高法行再456号行政强拆违法及行政赔偿一案认为：“确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务……即使人民法院认为耀德公司错列被告，亦应当协助耀德公司准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回耀德公司的起诉。”
